建设

如何建设“法治江苏”？

徐剑

2004年7月14日，江苏省委颁布了《法治江苏建设纲要》，提出了建设“法治江苏”伟大目标。所谓“法治江苏”，就是要通过民主立法、严格执法、公正司法、普遍守法、有效监督等各项任务的实施，逐步实现全省政治生活、经济生活、社会生活的法治化，使江苏更好、更快、更富创造性地实现国家在民主和法治方面的基本要求和基本价值。五年来，社会各界贯彻落实省委的决策部署，真抓实干、勇于实践、积极推进“法治江苏”的建设，已取得了显著成绩。总结“法治江苏”建设的成绩和经验，依笔者之见，建设“法治江苏”，必须实行“五个结合”。

一、建设“法治江苏”，必须与推进“教育江苏”相结合

江苏是“教育大省”，教育整体水平和综合实力位于全国前列。建设“法治江苏”，最基础工作在教育，特别是作为建设“法治江苏”的基础工程和中心环节的法制宣传教育必须先行，只有扎实地开展法制宣传教育，传播法治思想，提高全省公民特别是各级领导干部的法律意识和法律素质，才能为推进“法治江苏”建设提供坚实的思想基础和工作基础。因此，建设“法治江苏”，必须与推进“教育江苏”相结合，两者的“结合处”便是法制宣传教育。

“教育江苏”这一提法除了蕴涵学校教育外，还包涵社会教育、家庭教育。推进“教育江苏”不仅是要发展学校教育，更重要的是加强社会教育。法制宣传教育除了依赖学校课堂，更要靠全社会的教育，做到如《法治江苏建设纲要》所要求的“社会教育与课堂教育相结合”，才能起到较好的效果。

从社会教育方面看，五年来，我省法制教育开展得比较好，特别是全民普法教育成绩尤其突出。2006年5月30日，省委、省人民政府批转下发了《关于在全省公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》，在全省各地广泛实施了以宪法为核心的全民“五五”普法教育，开展了法律进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位等“六进”活动。通过广泛、深入、扎实地开展法制宣传教育，在全社会弘扬了社会主义法治理念，增强了广大公民法律素养，提高了国家机关工作人员依法执政能力，初步形成了崇尚宪法和法律权威、严格依法办事的社会环境。为形成浓厚的法治舆论氛围，我省新闻、出版等部门都充分发挥了大众传媒的作用，开展了形式多样、生动活泼的法制宣传教育。顶到2008年底，江苏省已在电视、广播、报刊开设法制教育专栏（节目）299个（档），建立普法专用网站97个。南京电视台在黄金时段播出的《法治现场》栏目、淮安市电台开辟的《律师热线》、镇江市推出的《法治12分》、还有宿迁电视台的《维权365》等栏目，以及徐州日报开设的《今日说法》、《以案说法》和《大案追踪》栏目，都已经成为当地群众喜闻乐见的“法治教育大餐”。南京市白下区开通了全国首家网络法治博物馆，玄武、鼓楼两区制作《法治玄武》、《法治鼓楼》电子杂志，丰富了法治教育载体，拓展了法治教育覆盖面。同时，我省注重法治宣传队伍的建设，广泛吸纳社会各界人士积极参与法治宣传教育。据不完全统计，省、市、县（市、区）三级普法讲师团人员8436名，建立了遍布城乡的普法宣传员、志愿者、联络员以及高校“法律人”队伍网络，现有法制辅导员9878人，法制宣传志愿者93583人，常年活跃在基层的法治宣传团体有数百支，他们既为建设“法治江苏”做出了贡献，也为推进“教育江苏” 发挥了作用。

从学校教育方面看，和社会教育相比，法制教育显得薄弱，与《法治江苏建设纲要》所要求的“全面加强青少年法制宣传教育”，差距较大。目前在中小学，法制教育没有统一的教材，法律知识仅仅在政治课上涉及到一点，却也常常被老师忽略。由于应试教育，法制教育的课时得不到保证，绝大多数学校的法制教育的教师是由思想政治课教师兼任，或由班主任兼任，缺少必要的法学理论和法律知识，又缺少实践经验，解答不了法治生活中实际问题。由于没有考试任务，所以决大部分法制教育课，上与不上一个样，上好与上坏一个样，没有什么效果。学校片面重视知识教育，对法制教育流于形式，这已成为青少年违法犯罪的原因之一。目前青少年犯罪类型增加，出现了高科技犯罪，并有向低龄化发展的趋势，在青少年犯罪案件中，很多未满１８岁，其中还有个别成员还未满１４岁。邓小平早就提出“法制教育要从娃娃抓起”，可我们现在还没有真正做到这一点。我们必须结合推进“教育江苏”，强化学校的法制教育，将法制教育列入学校的必修课，在全省使用统一教材，保证一定的课时，把法制教育搞出一定成效，希望学校教育为建设“法治江苏”，发挥应有的作用。

二、建设“法治江苏”，必须与打造“文化江苏”相结合

马克斯韦伯说过，任何的制度背后都有其特定的文化背景为依托的。建设法治社会离不开一定的文化条件，特别需要先进文化的统领，要求有正确的世界观、价值观为指导，因此建设“法治江苏”，必须与打造“文化江苏”相结合，两者的“结合处”便是法制文化的建设。培育法治文化既作为“法治江苏”建设的主要环节，又是打造“文化江苏”的重要内容。我省各级党委、政府高度重视法治文化建设，连续三年的《法治江苏建设工作要点》都把法治文化建设列为年度重点工作，无锡、扬州、仪征、宝应、江都等地还专门出台了有关加强法治文化建设的文件。为筑牢法治文化建设阵地，营造浓厚的法治文化氛围，我省各市、县（市、区）在城区中心位置普遍建立了法治公园、法治文化广场、法治文化一条街，如无锡市在全市9个县(市、区)培育了一批各具特色的法治讲坛、法治广场、法治公园、法治街区等法治文化建设示范点，江阴市的“法治公园”，南通市的“法治文化广场”，均是好的法治文化基地。扬州市打造一系列法治文化建设，如编印“法律常识口袋书”、推广“农家法制书香工程”等。徐州市以社区为依托，以居民楼道为单元，开展了“法治新风楼”创建。南通、连云港、宿迁、盐城等地将“法治文化大蓬车”开到了学校、企业、市场、居民小区、建筑工地等人口聚居地，深入开展法制文化宣传活动。全省各地纷纷开展了丰富多彩的法治文艺演出。2007年，我省举办了第五届法治文艺调演比赛，所有节目全由群众自编、自导、自演，共创作各种法治题材的文艺节目450多个，组织调演、汇演100余场次，极大地繁荣了群众性法治文化活动。各地在开展法治文化建设中，注重挖掘当地文化传统，推出具有鲜明地方特色的法治文化产品，如宿迁、徐州等地的法治地方小戏、常熟市的法治山歌；南京市的普法扑克和法治农民画；太仓、宜兴、沛县、睢宁等地创作的法治动漫与法治漫画作品等。这些作品既反映了建设“法治江苏”的成绩，也表现了打造“文化江苏”的效果，是两者结合的产物。我省法治文化建设，硕果累累，表明了“法治江苏”与“文化江苏”已做到了有机结合，说明了“法治江苏”建设已迈出了重要步伐。

我省也是“文化大省”，省委、省政府高度重视“文化江苏”的打造，如曾设立1.7亿元专项资金，扶持经济薄弱地区乡镇文化站建设，并建成了江苏文化网、351个基层服务点和200个农家书屋。我们要利用好这些资源，将建设法治文化加入其中，让全省乡镇文化站成为法治文化的推广站、指导站，让法治文化成为江苏文化网的一部分，成为基层服务点服务内容。我们相信只要坚持“法治江苏”和“文化江苏”紧密结合，真抓实干，江苏一定会成为“法制文化大省”。

三、建设“法治江苏”，必须与实施“平安江苏”相结合

江苏是在全国最早提出“创建平安”省份，早在2003年，就开展了名为“平安江苏”的创建活动。2006年，在全省开展建设“法治江苏合格县市、区”活动，将实施“平安江苏”与建设“法治江苏”相结合，并取得显著成绩。我省公众安全感和社会治安综合治理工作考核绩效连续三年位居全国之首，衡量社会治安状况的主要指标在东部沿海省份中处于最好水平。

从概念意义上讲，“平安江苏”仅指江苏地区有良好的治安状况，着眼于招商资源、投资环境的改善；而“法治江苏”，则是建设“法治中国”在江苏的具体实践，使全省政治生活、经济生活、社会生活的法治化。在一个地方，仅有“平安”是不够的，不能说明是文明社会；反之一个地方仅有“法治”，而不“平安”，也是不行的，这说明这里的“法治社会”是空中楼阁，同样不是真正的文明社会，所以建设“法治江苏”，必须与实施“平安江苏”相结合，如两者紧密结合，既能巩固“平安江苏”建设成果，使“平安江苏”建设的基础更加牢固，又能推进“法治江苏”建设，促进经济社会和谐发展。

“法治江苏”与“平安江苏”必须结合，两者的“结合处”是构建平安的法治机制，其中最重要的是“四大机制”：一是构建依法行政的政府机制。深化行政管理体制改革，全面推进依法行政，建立健全科学合理的行政执法体制，不断推进政府工作法治化。二是构建公正的司法机制。坚持司法程序的公正性，拓展和规范法律服务，建立健全法律援助质量监督机制，加强对弱势群体的法律援助工作。三是构建规范的调解机制。“法治是协调各种利益关系最有效的途径。”全面构建“大调解”机制，认真开展矛盾纠纷排查调处工作，努力化解社会不安定因素。四是构建有效的防控机制。坚持“打防结合，预防为主”方针，发挥治安综合治理优势，强化治安防范，扎实推进防控体系建设；同时要强化政法机关职能，依法严厉打击各类刑事犯罪活动，大力整治影响社会稳定的突出问题。建立以上“四大机制”核心理念便是：有法可依、依法办事、执法必严、违法必究，这是决定“法治江苏”建设成败的关键，也是实施“平安江苏”的必要条件。

当前，受国际金融危机和世界经济衰退的影响，我省经济社会发展和企业生产经营受到很大的冲击。经济方面一旦出现了大的滑坡就必将带来一系列社会问题，各种不安定、不确定因素将进一步增多，影响社会稳定。面对如此复杂的经济社会发展形势，建设“法治江苏”的工作，必须围绕当前保增长、保民生、保稳定的中心任务，紧紧结合“平安江苏”的实施，积极构建以上所说的“四大机制”，不断调整拓宽工作思路，努力为经济社会平稳较快发展提供法律服务和法治保障。

四、建设“法治江苏”，必须与创建“德治江苏”相结合

中共中央的《公民道德建设实施纲要》指出：“依法治国的同时，切实加强社会主义道德建设、以德治国，把法制建设与道德建设、依法治国与以德治国紧密结合起来”。建设“法治江苏”，必须与创建“德治江苏”相结合，这是由“法治”和“德治”的关系决定的：“法治”，以权威性和强制性来规范人们的行为；“德治”，以说服力和劝导力来规范人们的行为，二者是相辅相成、缺一不可的。一方面，我们必须看到“法治”具有其自身的局限性，我们也就不可能指望用法律去解决一切问题。一些玩法者，钻法律的空子，损人利己，似乎不违法，但却是天理不容。如一些贪官，起先玩女人，做不道德的事情，但开始法律就不能约束他们。徐州市泉山区原区委书记董峰，个人作风极不检点，先后有四个情妇，还强迫妻子观看他和情妇做爱，被人称为“全国最荒淫无耻的区委书记”。后来妻子举报，因与情妇涉受贿282万元而获刑13年。翻开一些贪官的腐败史，开始道德品质已经沦丧到令人咋舌的地步，但起先法律就无法对付他。江苏省建设厅原厅长徐其耀，居然包养140多个情妇，后来只是因犯受贿罪被南京中级人民法院一审判处死刑，缓期两年执行。当前一些人的道德素质滑坡现象令人担忧，不良思想的“沙尘暴”，已对社会造成了不可低估的严重危害。道德重建，又一项兴邦治国的伟大工程，加强法治，势必与德治紧密结合。另一方面我们必须承认道德的教化不是万能的，德治也有它的致命弱点，那就是它的非强制性。道德对人行为规范是通过舆论的褒贬来实现的，它没有国家的强制性。当一个人，连最基本的道德规范都不能遵守，甚至进行犯罪的勾当。面对这样的人，企图用舆论的谴责来对他进行约束或者用道德的教化来使之悔改，这是不可能的，对待这种人仅有谴责是不够的，还得要靠法律的约束。所以“德治”与“法治”二者是互补的和不可相互替代的，二者如同车之两轮，鸟之双翼，忽视其中任何一个方面，都不可能达到国家长治久安的目的。没有公民道德水准的普遍提高，建设社会主义法治国家是难以实现的。如果德治不举，人心不稳，法治就会千疮百孔；而法治松弛，惩恶不力，德治也会破堤而溃。所以建设“法治江苏”，必须与创建“德治江苏”相结合，两者“结合处”有以下三块：

一是“领导块”。要教育领导干部，既要自觉守法，又要注重品德修养。领导干部要发挥表率作用，成为法治与德治相结合的有力推动者，使法治与德治的相结合落到实处。

二是“立法块” 。通过立法手段把那些广大人民群众普遍认同的最低限度的道德义务，以法律条文固定下来，作为制裁的依据，这样就会大大增强道德义务的约束力。我省可以通过地方立法，对违反最低限度道德义务的行为予以制裁，对见义勇为等先进行为和典型人物给予各种物质奖励和精神鼓励，积极引导人们向先进榜样学习，培养良好的社会风尚。

三是“执法块”。通过公正执法，惩治不道德行为，可以增强公民的道德意识。例如：通过依法打击各种商业欺诈行为，可以提高经营者的职业道德和遵守诚实信用原则的自觉性；通过依法惩处家庭暴力、虐待老人的行为，可以促进家庭美德的培育。此外，具有良好法律知识和道德素养的执法人员的公正执法行为，会使广大人民群众心悦诚服地遵纪守法，又会提高全社会的文明程度和道德水平。

五、建设“法治江苏”，必须与构筑“环保江苏”相结合

对于环保问题，省委、省政府比较重视，制定了《江苏生态省建设规划纲要》、《江苏省循环经济发展规划》、《中共江苏省委江苏省人民政府关于坚持环保优先促进科学发展的意见》、《江苏省“十一五”环境保护和生态建设规划》等一系列文件，并投入了大量的人力和财力用于环境保护和生态建设，如投入近20亿元，用于太湖治理工程。但是不少地方“边治理边污染”现象却很严重，甚至治理的速度赶不上被污染的速度。2007年6月，我省发生太湖水污染事件，事件的直接原因是太湖地区大大小小的化工、电镀、印染等企业直向太湖排污造成的，而根本因素是一些人缺少环保意识，缺少法律的约束力，在“经济挂帅”的思想指导下，一些个别官员习惯于依靠牺牲环境来发展经济的模式，从而使污染始终得不到有效遏制。建设“法治江苏”目的之一是改善人们生存条件，创造环保的物质环境，而创造环保不能没有法律作用，因此建设“法治江苏”的工作，必须加入到 “环保江苏”中去，让“法治江苏”与“环保江苏”相结合，两者“结合处”便是：强化法规，依法环保。

无锡太湖水污染事件，说明一些企业违法成本相对过低、违法收益明显偏大。我国现有的环境法律体系，对企业的违法行为处罚往往软弱无力。我省必须强化地方对环保的立法工作，增加对企业破坏环保的违法行为的处罚力度。必须加强法规作用，依法环保、执法必严、违法必究，对环境污染，要严格追究包括地方行政官员在内的相关责任人的法律责任，尤其是刑事责任，如温加宝总理所要求的：要进一步加强节能减排工作，对恶意排污行为要实行重罚，严重的要追究刑事责任。

处罚手段是有效保护环境一大利器，治理污染，保护环境不能没有处罚手段。如禁止秸秆禁烧和综合利用，在农村是一个老大难的问题，许多地方多年来解决不了。对此各个地方要根据实际情况，制定处罚条例，然后依法行动，禁止秸秆禁烧，并采取综合利用。这方面镇江市做得比较好，所辖区政府与各乡镇签订了《农作物秸秆禁烧工作目标责任状》，加大奖惩力度，一次发现3个以上着火点的或累计发现10个以上着火点的，对所属镇罚款20万元；对组织、落实不力，秸秆焚烧或抛河造成严重后果的相关责任人和单位予以行政问责。我们相信只要建设“法治江苏”的工作与构筑“环保江苏”相结合，适当加大处罚力度，引导农民综合利用，就一定能解决秸秆禁烧问题。

当前建设“法治江苏”的工作，必须与“教育江苏”、“文化江苏”、“平安江苏”、“德治江苏”和“环保江苏”结合起来，紧紧围绕当前保增长、保民生、保稳定的中心任务，全面开展各项工作，拓宽思路，积极探索，努力实践，为经济社会平稳健康发展提供良好的法治保障，为营造“和谐江苏”做出贡献。