浅谈法治城市建设的六要素

 徐剑

摘要

法治城市建设第一要义是创建民主的善治政府，写好法治城市建设的“卷首篇”。

法治城市建设第二要义是培育发达的市民社会，唱好法治城市建设的“重头戏”。

法治城市建设第三要义是制定完备的城市法规，树好法治城市建设的“标杆尺”。

法治城市建设第四要义是建立公正司法机制，开好法治城市建设的“护航船”。

法治城市建设第五要义是完善有效的监督体系，用好法治城市建设的“监控器”。

   法治城市建设第六要义是成立强有力的组织机构，选好法治城市建设的“领头雁”。

关键词

法治城市、法治城市建设、善治政府

建设法治城市是近年来党和政府提出的一项全新的工作任务，作为实施“依法治国，建设社会主义法治国家”的主要环节。什么是法治城市？一个城市应该具备哪些要素，才能够称得上是法治城市？法治城市如何建设？这是人们首先关注并研讨的问题。笔者认为法治城市建设应具有以下六个要素：

一、民主的善治政府

政府是国家法律的主要执行者，是经济发展的主要调节者，是城市社会的主要管理者，也是法治城市建设的执行主体。法治城市建设首先便是创建有序、公信、高效、民主的善治政府，这是法治城市建设“卷首篇”。所谓善治政府，至少有六大内涵：第一，善治政府是一个“有序政府”。法治的实质是秩序，政府既应当是秩序的建立者，更必须是秩序的遵行者。政府遵循秩序比公民遵循秩序更为关键。政府的有序性主要表现为依法行政，即政府行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定去做，从而实行“有法必依，依法办事，执法必严，违法必究”。第二，善治政府是一个“阳光政府”。“阳光政府”即公信政府，政府自身政务、行使行政权力要公开、公平、公正，特别是政府要做到“三个必须公开”，即重大决策必须向社会公开，具有普遍约束力的规范性文件必须公开，行政行为的内容、结果以及行政程序必须公开。第三，善治政府是一个“高效政府”。政府应该顺应信息时代要求，积极推进电子政务。电子政务既能推动政务信息面向社会公众，形成政府与社会的良性互动，又符合市场经济发展需要，提高政务效率。第四，善治政府是一个“有限政府”。在市场经济体制中，政府不再是“父母官”，而扮演的主要角色是“守夜人”，其功能在于确保市场的正常运作，并在“市场失灵”时加以调节。其实，法治城市建设具有宪政的本义，已经蕴涵着对“有限政府”的期待，要求政府不能包打天下，不宜管事过多，要敢于让权，将一些辅助性、技术性、行业性、服务性的事务和社会自我管理的职能交还给社会，为企业和民众提供发展空间。第五，善治政府是一个“服务政府”。政府的主要职能在于提供服务，从而塑造在城市法治化建设中的良好形象。政府和民众的关系不是管理与被管理的关系，而是服务与被服务的关系，即要政府做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。第六，善治政府是一个“民主政府”。综合以上五点得出，善治政府必须体现人民当家作主的制度特质，成为“民主政府”。我国已实行了市场经济体制，市场经济是一种民主的经济形式，其经济活动并不是由政府来决定，而是由分散于市场中的千千万万个参与者根据自己的知识、经验来作出独立的判断，即通过“看不见的手”来发挥作用。政府即使对市场进行宏观调控，也必须以民主原则作为活动的核心。“民主”意味着任何一项重大的政府决策都不是掌权人随心所欲的产物，他必须倾听人民的呼声，在集中民众智慧的前提下，通过法定的程序进行。“民主”也意味着消除差别歧视，为人的发展提供条件。一个“民有、民治、民享”的高度民主的政府，必然要以人为本，强调人的尊严和自由，尊重人的独立价值和权利，尤其在市场经济条件下，更能让民众激发市场参与、政治参与的意识和行动，从而最终实现马克思、恩格斯在《共产党宣言》中所憧憬的“每个人的发展是一切人自由发展的条件”的崇高社会理想。

实践已经证明，只有政府工作实现了民主化、法治化，城市法治建设的进程才能有效推进。因此，法治城市建设第一要义是创建民主的善治政府，写好法治城市建设的“卷首篇”。按照国家依法行政实施纲要设定的框架，必须把政府建设成“有序政府”、“阳光政府”、“高效政府”、“有限政府”、“服务政府”、“民主政府”，提高政府的公信力和执行力。当前创建善治政府的工作主要是完成“四个转变”，即从片面强调公民责任意识向同时强调政府责任意识转变；从政府权力本位向公民权力本位转变；从管理职能向服务职能转变；从“依法治民”向“依法治权”转变。完成“四个转变”后，使政府真正做到决策科学民主、依法行政、政务公开、接受监督，达到政府权力行使受到法律的制约，有效防止公共权力滥用的目的。

二、发达的市民社会

法治城市建设不光是政府的事，还必须依靠市民社会。市民社会是建设法治城市的本原主体，市民社会对法治的认同度是法治城市建设的决定性因素。世界上一些法治城市，如纽约、伦敦、雅典等，都有比较发达的市民社会。在他们那里，市民社会构成城市法治化的第二推动力，形成对权力制衡的强大力量，故西方学者把它称之为“第二政府”。培育市民社会，应作为法治城市建设的“重头戏”，所以，法治城市建设第二要义是培育发达的市民社会，唱好法治城市建设的“重头戏”。培育市民社会其核心内容是培育自治、自律、独立、负责的市民群体，构建高素质的民间公益性组织和具有治理功能的基层群众组织，规范法律服务市场。为此必须完成下列任务：

（一）提高市民的法律素质

由于我国是一个缺少法治传统的国家，公民法治观念相对薄弱，要创建法治城市，提高市民的法律意识和法律素质，培育自治、自律、独立、负责的市民，显得尤为重要和紧迫。为此我们必须进一步加强法治文化建设，广泛深入持久地开展以宪法为核心的全民法治教育，增强广大市民尤其是国家机关工作人员的社会主义法治理念，提高全体市民的法律素质，在全社会形成崇尚宪法和法律权威、严格依法办事的社会环境和舆论氛围。如何提高市民的法律素质？以我们扬州市为例，当前必须做到“五个加强”：

第一，加强“五五”全民普法教育。如扬州市已进行了近20年的普法教育，取得了较大的成绩，曾是“三五”全国先进城市、“四五”全省先进城市。“五五”普法以来，又多次掀起了学法用法的高潮，取得了不少经验，如突出六大重点对象的普法，健全了领导干部四项制度、公务员学法“四个一”工程、青少年普法“三位一体”模式，紧紧抓住流动人口、企业、农村三条主线，培育推出了“五大普法载体”，打造了浓厚的法治建设的社会氛围，为法治扬州建设作出了贡献。但是，由于法律、法规的不断完善，新形势对法制教育的要求也在不断提高，扬州市普法教育任重而道远。当前“五五”普法已进入了中期评估阶段，我们要抓住这一契机，不断开拓创新普法工作，继续深入推动全民普法教育。如扬州市司法局实施“四大普法工程”，即国家公职人员“学法、用法”示范创建工程，流动人员“送法律、共致富、促和谐”推进工程，“农家法制书香工程”，“青少年法律常识图画读本工程”，这说明扬州市“五五”普法正在深入进行，必将实现新的突破。

第二，加强媒体的法治宣传力度。电视、电台、报纸都是较好的法治宣传载体。电视、电台要开办好如“行风热线”、“法治现场”、“今日说法”等节目，《扬州日报》、《扬州时报》、《扬州晚报》等报刊也要多开辟之类的法治栏目。同时我们也要发挥现代媒体的宣传作用，如去年扬州市开通手机法制短信平台，取得了较好的效果。今后我们要继续加强这方面工作，充分利用媒体的宣传平台，深入开展法制教育活动，为提高市民的法律素质，建设“法治新扬州”鼓与呼。

第三，加强公共基础设施的利用。如我们扬州公共图书系统，扬州各所高校、所有社区的文化场所、体育场馆等公共基础设施都是进行法治教育的较好平台，必须充分利用。在这些公共场所，要多开展法治文化活动，帮助提升市民素质，以适应法治城市建设的需要。

第四，加强市民法治文化景点建设。扬州市已在文昌广场设立“市民法治文化广场”，初步取得了一定效果。今后每月由市相关行政执法部门开展法制宣传集中服务活动，因地制宜组织法律咨询、法制展牌、法制文艺演出、法制灯谜、发放法制宣传资料等形式多样的“送法进万家”活动。此外，还要培育一批各具特色的法治讲坛、法治公园、法治街区、法治工业园区等法制教育基地，做到“法制图片时时见、法制报刊天天换、法律服务周周有、普法课堂月月开、法治文艺季季演”。通过加强市民法治文化景点建设，增加法治环境感染力，提高市民的法律素质。

第五，加强“民主法治社区”创建活动。创建民主法治村（社区），也是提高市民的法律素质的载体。民主法治示范村（社区）必须要求做到服务功能完善、民主管理规范有序、法治氛围浓郁，如扬州市广陵区汶河街道荷花池社区、维扬区梅岭街道锦旺社区，长期坚持“四民主、两公开、一监督 ”、实行依法自治、服务居民，成为省级“民主法治示范社区”。又如江都的创建工作做得比较好，该市小纪镇华阳村被司法部、民政部命名表彰为“全国民主法治示范村”，丁伙镇丁伙村成为省级“民主法治示范村”，江都镇龙川社区成为省级“民主法治示范社区”。又如仪征的创建工作也做得不错，“民主法治村”创建率达96% ，已有10个村（社区）被命名为省级“民主法治村（社区）”、38个村（社区）被命名为扬州市“民主法治村（社区）”。今后要继续加强这方面工作，深入开展“民主法治（示范）村”、“民主法治（示范）社区”创建活动，并以此为载体，来提高市民的法律素质。

（二）积极培育民间公益性组织。民间公益性组织尽管多种多样，但都具有公益性特征，是市民社会的健康力量。如扬州市曾有一个社区法制宣传志愿者服务站，由退休老干部、法学院在校学生、律师等组成，主要职责是开展各种形式的法制宣传教育，普及法律知识，面向群众提供法律咨询服务，提高本地区群众的法律素质，这就是民间公益性组织。又如扬州市有76个文艺团体，其中6个是专业的，68个是业余的，他们中绝对多数是民间公益性组织。这些文艺团体通过歌曲、小品、快板、花鼓戏、扬剧、淮剧、评话等表现形式，进行法治文艺演出。他们创作了各类法治文艺作品170多个，演出500多场次，通过市级电视媒体展播法治文艺节目620分钟。其中扬州市曲艺团创作编排的《车轮滚滚下扬州》、《铁汉柔情》、《还债》等已成为优秀的节目，深受市民、居民的喜爱。政府对这些组织不是限制它们的发展，而是要加强对它们的管理，通过建立健全相应的法律法规，运用法律手段来推动民间公益组织的发展。政府还要创造条件保证公益性组织的独立性，让这些组织有发挥作用的空间。

（三）加强基层组织的建设。法制最微小、最日常的环节往往发生在基层，建设法治城市离不开基层组织的作用。基层组织如社区居委会、基层工会，既有民间调解作用，又有综合治理功能。政府要支持基层群众组织的建设，加强对民间调解的资金投入、财力支持，使基层组织发挥它应有的作用，维护社会秩序，促进市民社会的发展。

（四）规范法律服务市场。市场经济是法治经济，离不开高效优质的法律服务。这里的法律服务既包括律师、公证、司法鉴定、仲裁等法律服务，也包括税务、会计、审计等涉法性的服务机构为市民的工作、生活提供的法律服务。建设法治城市要求法律服务市场必须规范化。目前我们要加紧出台有利于法律服务市场发展的政策法规，规范法律服务主体、行为、秩序和管理。要稳步推进公职、公司律师及公证、司法鉴定体制改革，完善行政管理与行业自律相结合的管理制度，建立法律援助质量监督机制，加强对弱势群体的法律援助工作。如扬州市在每个律师事务所建立维护妇女儿童合法权益律师值班制度，要求至少有1名精通婚姻家庭、妇女权益保障等律师业务的有一定知名度的律师，为有法律需求的妇女儿童提供法律咨询和帮助。这种制度既是对弱势群体的法律援助，又规范了法律服务市场，有利于市民社会的发展。

三、完备的城市法规

建设法治城市，首先要保证该城市有法可依，否则无法无天，还谈什么建设法治城市。世界上一些国家的法治城市，都有完备的城市法规，使人感到法律无处不在，无时不在，无事不在。具备比较完备的城市法规体系是法治城市不可缺少的要素。作为法治城市，城市法规必然要涉及到城市政治、经济和社会建设的方方面面，以便保证城市的运行在法律的框架下有序发展。即使一般城市无立法权，也可以制定规范性文件，与国家法律、法规相配套，保证国家法律法规在本城市实施。完备的城市法规是法治城市建设的“标杆尺”，因此，法治城市建设第三要义是制定完备的城市法规，树好法治城市建设的“标杆尺”。要树好“标杆尺”，就需要加强地方立法工作，提高立法质量，于是在立法工作中，要把好“五关”:

第一，在立法依据上要把关。地方立法要以国家宪法为纲，坚持法制统一原则，在“不抵触、不矛盾、可操作”的原则下，制定本城市一些法规，并与国家法律、法规相配套，从而确保国家的各项法律、法规、政府规章在地方得到有效的贯彻实施。

第二，在立法理念上要把关。城市立法要充分体现以人为本，贯彻科学发展观，牢固树立政治理念、国家理念、群众理念，坚持立法为民、为民服务。

第三，在立法程序上要把关。要坚持开门立法、民主立法，提高立法透明度，扩大公众参与度。对立法项目的合理性、操作性等方面要进行充分论证，可以采取听证会、论证会、座谈会等多种形式广泛听取意见。

第四，在立法方式上要把关。注重发挥人大代表、立法工作者和专家学者等多方面作用，避免部门利益法制化、扩大化倾向，通过多样化的立法起草方式，提高地方性法规质量。

第五，在立法内容上要把关。要根据本城市发展具体情况，选择立法内容，既要坚持统筹兼顾，又要突出立法重点。当前立法重点应放在“扩内需、保民生、促发展”方面，注重加强促进和规范经济发展、政府职能、地方财政及重大投资项目监督、公共卫生、教育、社会保障、资源环境保护、城市管理等方面的地方性法规和政府行政规章的制定。如扬州市即将出台的《关于进一步加强和完善市区住房保障工作实施意见》，就是一个较好的保民生的地方性法规文件。

四、公正的司法机制

所谓公正的司法，本质上就是维护社会公平与正义，是维护公民合法权益，使公民权益得以实现的“保护墙”。坚持公正的司法，是依法治国的必然要求，也是创建法治城市必定考核的要素。没有司法公正不可能实现社会公平正义，更谈不上城市的法治化。公正的司法机制是法治城市建设的“护航船”，因此，法治城市建设第四要义是建立公正司法机制，开好法治城市建设的“护航船” ，引领司法公正。对此必须做到三点：

第一，在改革司法体制上花力气。中央多次强调要进行司法体制改革，然而由于种种原因，过去对于司法体制改革往往是被动的，但现在在建设法治城市过程中，只要我们多在改善司法环境方面动脑筋，在推进司法体制改革上花力气，在提高司法人员素质上拼内功，城市司法机关完全能实现司法公正的，就一定会建立公正的司法机制。

第二，在构建调解机制上下工夫。在创建法治城市的进程中，我们从维护社会安全稳定角度出发，多下工夫，全面构建“大调解”的公正机制，发挥“社会矛盾纠纷调解服务中心”作用，有效化解社会矛盾纠纷，并贯彻“调防结合，预防为主”的方针，利用矛盾纠纷信息预警机制，将社会矛盾解决在萌芽状态之中，从而提高市民的安全感和城市的平安度。

第三，在保障中立司法体制上做文章。司法公正首先必须依法保障人民法院、人民检察院独立行使的审判权、检察权，使司法机关真正做到只服从法律。其次，在审判独立问题上，要保障上、下级法院之间是监督与被监督的关系，而非领导与被领导的关系，上级法院不得干涉下级法院所作判决。再次，要在公正、中立的司法体制上做文章，如改革原有法院主导诉讼的状况，实行对抗制的诉讼模式，法院不得偏袒当事人一方，必须给予双方平等的诉讼权利与诉讼义务。最后，必须设立合理有效的纠错机制，发挥上诉、申诉制度的作用，为当事人寻求法律救济提供途径。

五、有效的监督体系

法治的重心在于制约权力，法治城市建设重心也是制约权力。为确保城市的建设与管理严格控制在法治的框架内进行，就必须加强监督体系建设，有效加大监督力度，确保公共权力置于严密的监督之下。有效的监督体系是法治城市建设的“监控器”，因此，法治城市建设第五要义是完善有效的监督体系，用好法治城市建设的“监控器”。对此扬州市在2005年1月公布的《建设法治扬州实施纲要》中就强调了“加强监督体系建设，确保有法必依、违法必纠。以地方国家权力机关监督为重点，构建全方位的权力监督体系和机制，充分运用法律监督、行政监督、群众监督、舆论监督、民主监督及党内监督等各种监督手段，加强权力制约，确保公共权力置于严密的监督之下。”

一个城市监督体系必须是有效的，它是国家法律的调节和制衡系统。有效的监督体系是由国家监督和社会监督两大系统构成，于是《建设法治扬州实施纲要》中特别强调以下两点：

第一，强化权力机关、行政机关、司法机关的监督职能。权力机关、行政机关、司法机关的监督属于国家监督。权力机关的监督主要指各级人民代表大会及其常务委员会为主体的监督，包括立法监督和对宪法与法律实施的监督。行政机关的监督即行政监督，又分为两种：一般行政监督和专门行政监督，前者如由上级行政机关对下级行政机关进行的监督，后者所指行政监察监督、行政复议监督和审计监督等。 司法机关的监督即指检察监督和审判监督。要建立和完善有效的监督体系，发挥国家监督在地方上作用，必须做到三点要求：一是要求各级人民代表大会及其常委会依法履行监督职能，加大对政府依法行政、司法机关司法行为的监督力度，开展执法监督检查；二是要求各级政府进一步加强行政执法监督、行政复议监督和审计、监察等专项监督，实行严格的决策责任追究制度，确保各级行政部门依法严格履行职责。三是要求司法机关强化司法监督，加大对政府行政行为合法性的司法审查力度，依法公正裁判，依法保障行政审批相对人的合法权利。

第二，进一步完善社会监督。社会监督是以国家机关以外的社会组织或公民为主体进行的监督。这种监督民主性比较突出，对制约权力非常有效。社会监督可分为社会组织监督、社会舆论监督和人民群众的直接监督 。其中社会组织监督又包括中国共产党的监督，人民政协的监督和民主党派、社会团体的监督等。特别是中国共产党是法治城市建设事业的领导者，在监督宪法和法律的实施，维护国家法制统一，监督党和国家方针政策的贯彻，保证政令畅通，监督各级干部，防止滥用权力等方面，具有极为重要的作用。社会团体的监督主要是指由工会、共青团、妇女联合会以及城市居民委员会、农村村民委员会、消费者保护协会等社会组织所进行的法律监督。这类监督作为一种集体监督，可以在某些特定的领域发挥重要的监督作用。要社会监督更有效，就需要人民群众的直接监督，为此要加强信访工作，健全举报制度，及时办理信访事项，切实保障信访人、举报人的权利和人身安全。

六、强力的组织机构

法治城市建设，其实就是城市管理的法治化，必然涉及到党委依法执政、政府依法行政、司法公正和市民及市民组织对法治的认同度。要完成这项艰巨的工作任务，必须要有强力的组织机构来推动。因此，法治城市建设第六要义是成立强力的组织机构，选好法治城市建设的“领头雁” ，来组织领导法治城市建设进程。这样的“领头雁”是强有力的，能发挥以下职能：

第一，组织领导职能。法治城市创建要有一个机构，来发挥组织领导职能。如市委政法委、市依法治市领导小组可以和市政府法制办、纠风办、综合办、市司法局、市法学会进一步联合，并在此基础上提升规格；特别要加强党委领导下的分工合作制，以便发挥党的政治优势，组织优势去影响、推动法治城市创建工作的开展。

第二，整合治理职能。目前，普法依法治理工作由司法行政部门负责组织、指导、协调和督促。司法行政部门当然要算法治城市建设的组织机构之一。司法行政部门要发挥好整合治理职能，就必须与市委政法委、市依法治市领导小组、市法学会、市法制办、综合办以及城市管理局等机构合作，才能在法治城市建设过程中发挥应有的治理作用。

第三，考评职能。考评应是法治城市建设的组织机构的职能，考评体系的设计和组织考评应由该组织进行。考评体系的设计应从法治城市创建目标、以上所说的五个要素作为考核指标。可以将一个城市的法制建设纳入各级政府及行政首长的绩效考核，作为衡量政绩的一个重要方面，从而增强该城市行政首长抓法制建设的责任感。

 由上可见，法治城市至少具有五大基本内涵：民主的善治政府，发达的市民社会，完备的城市法规，公正的司法机制，有效的监督体系；而法治城市建设应具有六个要素：创建民主的善治政府，培育发达的市民社会，制定完备的城市法规，建立公正的司法机制，完善有效的监督体系，成立强力的组织机构。

　 原载《法制城市创建理论研讨会交流材料汇编》

参考文献

1、吴祖谋主编的《法学概论》（高校教材）

2、《法治江苏建设纲要》

3、《建设法治扬州实施纲要》

4、《陈卫庆在全市法制宣传教育工作会议上的讲话》

5、《季建业在建设法治扬州动员大会上的讲话》

6、陈红的《关于创建法治城市的现实思考》

7、夏福志的《关于创建法治城市若干问题的初步思考》

8、石寿宁的《关于法治城市建设的宏观思考》

9、中共辽宁省本溪市委的《全面推进社会主义法治城市建设》

10、          柏正慧的《建设法治城市的几点思考》